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维护我国海洋权益任重道远
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从《联合国海洋法公约》看海洋纷争

中国水产门户网报道《联合国海洋法公约》是一部影响21世纪世界格局的海洋法典。它对世界的影响是全方位的,包括政治、经济、军事、文化以及空间利用等。本文试图通过这部法规的主要内容以及围绕这部法律展开的种种斗争,来展示当今海洋权益纷争以及它对未来的影响。《联合国海洋法公约》的诞生《联合国海洋法公约》是在联合国第三次海洋法会议上诞生的,是人类历史上迄今为止最全面、最完整、也最有实践性的海洋法典。诚然,《联合国海洋法公约》还存在一些不尽如人意的地方,但是从总体上看,它在一定程度上反映了广大发展中国家的利益,使少数海洋强国控制海洋的状况成为历史。这部法律也为长期以来众多的海上争端的解决提供了法律依据。与此同时,我们也不得不面对这样一个事实:按照《联合国海洋法公约》的规定,全世界要划出的海洋大陆架、专属经济区、领海的总面积达到1.3亿平方公里,占全球海洋总面积的35.8%,这个数字意味着:一是世界公海的范围进一步缩小;二是本来属于人类共有的海洋之上和海洋之下的有形资源,又要经历一次大规模的重新分割。有专家指出,联合国第三次海洋法会议后,从会议桌上发端的海洋权益大战序幕已经拉开。海上划界的背后
今天,海洋国家拼命扩大海洋管辖权的范围,主要目的之一是为了获得更多的海洋自然资源。进入21世纪之后,文明程度的提高和科学技术的进步,使得人们有更多的理智与智慧来解决自然资源的再分配。《联合国海洋法公约》充分反映了人类的这种理智与智慧。但是,法律原则是一回事,剑拔驽张的争夺又是另一回事。里海位于欧亚大陆之间,是世界上最大的封闭性内陆海。近些年来,因为里海海底发现了储量丰富的石油。里海沿岸五国的专属经济区和大陆架划界,开始就难题重重。由于五国都想在划界中寻求最大的利益和空间,各不相让,使里海的划界问题陷入僵局。海洋纷争的另一个“热点”当属中东地区的波斯湾。波斯湾有着“世界油库”的美誉,石油总储量占世界石油总储量的2/3,产量约占世界总产量的1/4。此外,海湾地区还有丰富的天然气资源。海湾地区地域狭窄,但是周边地区国家多,独特的地理特征,使所有沿岸国家不能获得200海里的专属经济区和大陆架,而且国家之间还存在岛屿主权的争议。例如,伊拉克和科威特、科威特与沙特阿拉伯、巴林和卡塔尔、伊朗和阿联酋等都存在岛屿争议。当今世界,几乎形成这样一个规律,凡是发生海洋争议的地方,都因自然资源而起,哪里发现了石油,哪里的宁静就被打破,那个地区就有可能出现划界或是主权争议的问题。进入21世纪,人们似乎感到一种恐慌。人口膨胀、资源短缺、环境恶化成为一种无形的压力,逼迫人们去寻找新的生活空间,去寻找新的资源。于是,人们开始重新评估海洋的价值。占有更大面积的海洋,就意味着占有更多的资源,海岛便是占有更大面积海洋的重要砝码。根据《联合国海洋法公约》第121条岛屿制度规定,岛屿应是自然形成并能够维持人类居住或本身的经济生活,才能够获得领海、毗连区、专属经济区和大陆架。为此,少数国家将岛屿人工化,企图获得更大的海上利益。日本是个岛国,对岛屿的态度堪称极致。“冲之鸟”是个无人居住的小岛,实际上是个珊瑚礁。近些年来,由于海浪常年侵蚀,“冲之鸟”露出海面的部分逐年缩小,涨潮时只有0.3米~0.5米,要不了多久,可能会完全没于水下,不再符合岛屿必须在高潮时高出水面的划界要求。为了抢救“冲之鸟”,日本政府特别拨款300亿日元,从1987年起用3年时间加固该岛。国际社会对日本抢救“冲之鸟”的做法反应强烈,普遍对这种做法提出质疑和反对。日韩竹岛之争,也非常有代表性。1996年初,围绕一个小岛,双方剑拔弩张,都宣布对该岛拥有主权。韩国态度强硬,坚称主权问题无可谈判。化解纷争的方法《联合国海洋法公约》的内容十分丰富,几乎涉及到海洋的各个方面。无论是协议划界,还是诉诸法律提交国际法院裁决,它的法律原则都是不可动摇的。在过去的实践中,许多国家通过协议划界和分割相邻海洋的实践也积累了丰富的经验。其中已经形成的基本概念和法律原则,对于解决海洋纷争有着重要的指导意义。归纳起来,目前主要的化解纷争的方法有以下几种。自然延伸原则。在《联合国海洋法公约》中,沿海国大陆架的自然延伸原则有非常明确的规定。根据这一原则,一些沿海国可以将本国的大陆架扩展到超出200海里、而不超过350海里的范围之内。但必须强调,大陆架作为一种法律制度,它是主观的。从国内法的角度讲,它是统治者的意志体现;从国际法角度讲,它又是海洋当事国家综合国力对比与较量的结果。因此,虽然一些沿海国客观上并没有宽展的大陆架,甚至不足200海里,但《联合国海洋法公约》却规定,任何一个沿海国都有权主张200海里大陆架,它是不受客观地质地理条件限制的。共同开发与合作开发。“共同开发”是一个法律概念,有其特定条件和特殊的开发内容。“共同开发”的前提是,必须是两国或两个以上国家对同一海域的权属有争议。因此,争议海域是“共同开发”这一法律要领产生的客观基础条件。而“共同开发”的对象,即开发内容是指对海底矿产资源的开发。这是由这类矿产资源所固有的特点决定的。“合作开发”则不属于法律要领。一般情况下,它与自然资源的分布有直接关系。例如,虽然通过双方或多方谈判,以协议形式划分了各自海洋管辖范围,但是蕴藏在海底的一些自然资源却不会因当事国在海图上划定的海洋边界而各归其主。因此,尽管划定了海上界线,为了公平合理的开发海上油气资源,则需要当事国之间的合作开发。合作开发不仅限于两国,也可是多国间。合作开发的内容有海底油气资源,也可以对生物资源采用合作开发的形式。合作的具体内容,远比“共同开发”要广泛。中间线方法。中间线是指两个或两个以上的沿海国家进行海洋划界时所采用的一种技术方法。所划出的这条线,其每一点均与测算各当事国领海宽度的基线的最近点距离相等。海岸相向的国家间采用这种技术方法划的线,叫作中间线。海岸相邻的两国间采用这种技术方法的线,叫作等距离线,其原则和技术方法是一致的。事实上,因各个沿海国的海岸自然地理因素千差万别,所采用的确定其领海宽度的基线就各不相同。因此,机械地采用中间线或等距离线的方法,常常导致不公平的划界结果。在司法裁决中,明确指出这并非一项普遍适用的具有强制性的原则或方法。在联合国第三次海洋法会议上,中间线方法曾引起激烈的争论。我国代表团就此提出看法:由于海洋划界关系到各有关国家的主权和切身利益,因此应当由各有关当事国根据公平、合理原则,顾及到各自国家的特殊情况及当事国的利益,通过协商达到有关各方面都满意的结果。不应把中间线或等距离线规定为必须采用的惟一方法,不应把这种方法视为划界的原则。传统捕鱼权。长期以来,根据传统的海洋法规定,沿海国仅有3海里的狭窄的领海范围,而领海之外,便是公海。公海实行捕鱼自由制度。而今,随着《联合国海洋法公约》的产生,捕鱼问题成为当事国之间的经济利益关系问题。所以在海洋划界的实践中,传统捕鱼权问题就提到当事国之间的议程上来。但从总的发展趋势看,这种历史上形成的传统捕鱼权有逐渐削弱的趋势。南方渔网编辑:裴冰

李广义,男,河南虞城人,解放军西安政治学院军事法学系副教授。解放军西安政治学院军事法学系,陕西
西安 710068

由于对东海大陆架丰富油气资源的乐观估计,(注:杨金森,高之国《亚太地区的海洋政策》,海洋出版社1990年版,第32页。)以及对国际公约关于大陆架划界适用上的不同主张,中日两国在东海大陆架划界上存在着分歧。日本所主张的“中间线”划分方法不构成划界的国际法规范,不具备约束力;中国所主张的“自然延伸”原则,不仅是《联合国海洋法公约》明文规定的最基本的客观标准,也是国际司法实践确立的基本规则。冲绳海槽地形、地质、地貌特征,构成了中日东海大陆架的“自然分界线”。

大陆架/中间线/自然延伸/海洋法公约

“善意履行国际条约”是国际法的一项基本原则。所谓“善意”是指诚实和公平地,即按照条约的真实含义和精神去履行。中日是“一衣带水”的近邻。由于东海大陆架丰富油气资源的初步估计,以及《联合国海洋法公约》的实施,提升和加剧了中甲两国在东海大陆架划界问题上的争端。双方不仅划界的主张不同,而且国际法依据也有着很大甚至原则性的区别。到底谁的划界主张和根据更符合国际公约和国际司法实践的真实含义和精神,需要认真辨证,以利于公平划界。

一、东海大陆架争端的起因和争端各方的划界主张

大陆架概念最初起源于地质学,后来形成地理和法律上的区分。地理学上的大陆架是海岸向海延伸到大陆坡为止的一段比较平坦的海底区域,包括大陆棚、大陆坡和大陆边三个组成部分。法律上的大陆架与地理上的大陆架有联系,但又不同。法律上的大陆架概念,是1945年美国总统杜鲁门在《大陆架公告》中最先提出来的。国际法委员会1950年开始研究大陆架的法律问题。1958年联合国第一次海洋法会议通过的《大陆架公约》确立了国际法上的大陆架概念;第三次海洋法会议给大陆架确定了一个新的概念,即法律上的大陆架终止在大陆边外缘的海床和底土。按照《联合国海洋法公约》第76条的规定,“大陆边包括沿海国陆块没入水中的延伸部分,由陆架、陆坡和陆基的海床和底土构成”,属于大陆的一部分。平均坡度约为1.7-2%,平均深度为60米,陆架边缘水深平均达130米,一般不超过200米。在古代,人们由于无法测量海洋的深度,因而把海底看得很神秘。20世纪20年代特别是60年代以来,随着回声测深仪的发明以及科学技术的发展,人类对海底的面貌逐渐有了比较深入的认识,开发利用海洋资源成为可能。大陆架作为蕴藏资源丰富及开采相对便利的海域,加之其所具有的军事价值,不可避免地成为海洋邻国之间划界争端及资源争夺的焦点之一。

东海是中国大陆东岸与日本海之间的一个半封闭海,西接中国,东面邻接日本的九洲和琉球列岛,北面濒临韩国的济洲岛和黄海,南以台湾海峡与南海相通。在“联合国勘探亚洲海底矿产资源协调委员会”赞助下,由美国地质学家埃默里为首的中、美、日、韩4国的12位专家,在对东海与黄海进行了为期6周的地球物理和地质构造勘测后提出的技术报告(1969年出版,简称埃默里报告)中称,
“中国和日本之间的大陆架可望成为世界上油气储藏量最丰富的地区之一”。[1]由于这一未经证实的估计,使油气资源十分贫乏的日本对这一地区产生了极大的吸引力。1994年11月《联合国海洋法公约》的正式生效,以及随之而来的世界范围内的海洋事业的迅猛发展,各国以资源为重心,争夺海洋权益的斗争日益激烈,海洋划界争端不断。不光是日本,很多国家都在加紧进行大陆架延伸的勘探工作。在这样的背景下,由于中日两国对新公约关于大陆架划界适用上的分歧,东海大陆架划界问题遂成为中日两国一个新的争端。

在东海东部的大陆架上,中日、中韩、日韩存在着大片重叠区。1974年,在未经中国同意的情况下,日本与韩国签定了《日韩东海大陆架共同开发协定》,所划定的共同开发区包括了我国主张的大陆架的一部分。日本海上保安厅从1983年起就开始对日本大陆架的地形、地质和大陆架资源情况进行各方面的调查,为下一步“日本能够将目前的大陆架外侧界线从测算领海宽度的基线开始,向外延伸至350海里处”,以解决困扰日本发展几百年的资源问题。更令人值得关注的是,日本政府决定从2004年度开始用6年时间,投入1000亿日元对包括日本东部、东南部太平洋上的小笠原诸岛、南鸟岛、冲鸟岛以及中国领土钓鱼岛、日韩有争议的竹岛周围涉及65万平方公里的9个海域的大陆架的地形、地质等,进行全面调查和勘探工作,钻探调查地点达299处,海底测量线82条,以争取在2009年5月前向联合国大陆架委员会提交有关日本大陆架的测量数据及证明材料的报告,以证明东海大陆架是日本陆地的自然延伸,更远的动机是要把日本东海大陆架延伸到超过中间线以外的350海里处。日本的调查,既涉及到尚未划界的东海大陆架,又包括中国钓鱼岛及其周围海域。

毫无疑问,中日两国在这个问题上是有争议的。分歧主要集中在:一是划界原则。日本主张“中间线”方法,认为“中间线”是合适的界线。中国主张在“自然延伸”和“公平原则”的基础上,考虑一切有关因素,通过协商加以解决。并认为中间线方法只有符合公平原则,才能被接受。[2]1998年《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》规定我国“与海岸相邻或者相向国家关于专属经济区和大陆架的主张重叠的,在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限”。[3]国际法根据主要是《联合国海洋法公约》和国际法院有关判例。二是钓鱼群岛及冲绳海槽在大陆架划界中的地位。日本坚持对中国的钓鱼岛拥有主权,认为由于钓鱼岛的大陆架超过冲绳海槽,日本理应以中间线划分东海大陆架。中国认为,钓鱼岛属于台湾岛的附属岛屿,自古以来属于中国的固有领土,而且根据海洋法公约规定,钓鱼岛不应有专屑经济区和大陆架。日本坚持冲绳海槽只是东海大陆架连续上的偶然凹陷,不构成划界中的地理标志和法律效力。[4]中国认为,冲绳海槽是中日之间的天然分界线,中日不共大陆架。如果按照日本主张的“中间线”方法和所谓的依据划分,中国将损失东海大陆架约近一半的面积及资源主权,丧失对钓鱼岛及其领海的主权。显然,日本的主张及所采取的行为是中国所不能接受的。

二、“中间线”方法不构成东海大陆架划界的国际法规范,不具备法律效力

日本主张与海岸相向国家之间的大陆架划界采用中间线方法,即应以一条其每一点均与测算各方领海宽度的基线的最近点距离相等的界线为基准,划定大陆架疆界。日本的法律根据是:《大陆架公约》、《日韩东海大陆架共同开发协定》(日韩以协议方式制定的)、日本《专属经济区和大陆架法》、《联合国海洋法公约》及有关国际司法实践。这里,有必要逐一进行辨证。

如何诠释《大陆架公约》中所指的“中间线”方法

由于日本认为1958年的《大陆架公约》规定了“定居种的生物”属于大陆架上的自然资源,(注:1958年《大陆架公约》第2条第4款。)对日本捕获松叶蟹有影响,因而反对这个条约,不是公约的当事国,公约对其没有适用效力。退一步讲,即使按照日本所认为的那样,“中间线”方法是《大陆架公约》所确认的一般原则,是公平、合理的标准,这种说法也是站不住脚的。《大陆架公约》对大陆架划界的规定是,“同一大陆架邻接两个或两个以上海岸相对的国家时,则分属各有关国家的大陆架的界限由这些国家协商决定。如无决定,除根据特殊情况可以另定界线外,分界线应采用每点均与划定各国领海宽度的基线最近点距离相等的中线”,“同一大陆架邻接两个领土相邻的国家时,其界线应采用每点均与划定两国中领海宽度的基线最近点距离相等的中线”。(注:1958年《大陆架公约》第6条第1、2款。)显然,这里说的是比较清楚的。首先,大陆架划界要由有关国家进行协商或以协议决定。其次,要考虑大陆架的“特殊情况”。第三,在考虑了上述两种情况之后,才是等距离中间线。这里,“中间线”既不是首要的、第一位的方法,也不是孤立、单独的方法,它必须和协定、特殊情况结合起来考虑。尽管公约没有明确提及“自然延伸”和“公平原则”,但公约第1条用“邻接海岸”一词,就肯定了大陆架是沿海国陆地领土的自然延伸,起码可以看作是“自然延伸”的初步的意思表示;要考虑“特殊情况”,国际社会司法实践一般理解为,应是指大陆架地质、地貌、地形等基本特征和明显标志。考虑“特殊情况”的目的和目标是为了达到公平合理。尽管中日在东海大陆架尚未签定划界协定,但“冲绳海槽”理应作为东海大陆架划界必须考虑的“特殊情况”,如果把这种“特殊情况”抛在一边,单独以“中间线”作为划界标准,无疑,它既违背了大陆架公约的真实含义和精神,也是背离公平原则和公平目标的。由此可见,大陆架公约并未抛开“特殊情况”与“协定解决而单独规定“中间线”方法。[5]因而不能说《大陆架公约》确立了“中间线”原则。

如何看待《日韩东海大陆架共同开发协定》中确立的“中间线”方法

《日韩东海大陆架共同开发协定》是日韩当局为了在东海共同开发石油,背着中国政府于1974年1月30日签定的,有效期50年,双方国会均已批准此协定。“协定”在东海海域片面划了面积约8万平方公里的大陆架,作为双方“共同开发区”,费用均摊,资源平分。“开发区”位于日韩假想中间线的日本一侧,西部已深入中国东海大陆架中部。在中国政府提出严重抗议之后,日本政府当年就有人辩解称,“日韩联合开发地区是我国同中国之间的等距离中间线,限定于日本方面设置的。”[6]现在又有人提出,这一方法同样适用于日中东海大陆架的划分。中国政府对日韩以中间线方法片面划定东海一些海域大陆架作为共同开发区、侵犯中国主权和海洋权益的行为,多次表示强烈抗议,而且郑重声明,日韩背着当事国中国签订的所谓协定,“完全是非法的,无效的”。(注:《人民日报》1978年6月27日第一版:中华人民共和国外交部声明。)中方既不接受日方所谓的“中间线”方法,而且认为“中间线”并不是海域划界公认的国际法原则。(注:《人民日报》1980年5月7日第一版:中华人民共和国政府声明。)根据《维也纳条约法公约》第34条关于“条约非经第三国同意,不为该国创设义务或权利”的规定,日韩之间的协定以及划分共同开发区的划界方法,对中国是不发生效力的,更谈不上适用于当前东海大陆架的划界问题。中国政府认为,根据大陆架是陆地领土自然延伸的基本原则,中华人民共和国对东海大陆架拥有不容侵犯的主权权利。主张东海大陆架涉及其他国家的部分,理应由中国和有关国家通过协商加以划分,任何单方面改变现状的做法都是缺乏法理依据的。

从日本国内法对大陆架的规定与其签定的《联合国海洋法公约》的相互关系上看,日本既把国内法凌驾于公认的国际公约之上,又强加于人

美高梅正规网址,日本参加了第三次联合国海洋法会议。在讨论大陆架的外部界限时,日本认为深度标准和自然延伸会导致不公平结果,为此,主张大陆架的最大宽度不应超过200海里。(注:见日本代表在第七期会议上的发言,载《第三次联合国海洋法会议正式记录》,第10卷,第67-68页。)但日本还是签署了1982年《联合国海洋法公约》,并于1996年6月2日批准了该公约。因为日本认为,公约将会产生稳定效果并能满足日本和其他国家的长期利益。[7]在日本政府签署公约之后、国会批准之前,却正式颁布了本国的《专属经济区和大陆架法》,确认根据公约第76条的规定,“日本的大陆架……同领海基线的最近点的距离等于200海里的线以内的海域的海床及其底土。如果大陆架的外部界线的任何部分超过了中间线,中间线将代替那一部分线”;而且还规定,日本政府将另行规定200海里范围以外的海域的海床和底土。[8]日本的这一规定既不符合公约的基本精神,又是前后矛盾的。

第一,日本的大陆架法说是根据海洋法公约的规定,采取“中间线”方法划分大陆架的。查遍公约的所有部分,特别是第六部分专门规定大陆架的第76条到第85条,没有一条一款确认“中间线”为划界原则的。

第二,日本的大陆架法称根据公约第76条规定,日本政府有权另行规定200海里以外的大陆架。公约第76条专门讲大陆架是沿海国陆地领土的“全部自然延伸”,而且主张“如果从测算领海宽度的基线量起到大陆边的外缘的距离不到200海里,则扩展到200海里的距离”。这个200海里是沿海国领土“全部自然延伸”的结果,是在不妨碍其他国家“自然延伸”的情况下,由本国决定的。这样一来,似乎日本又是主张以“自然延伸”来划分大陆架的。其实不然,联系前后两项规定分析可以看出,在按规定划分大陆架对其不利时,则主张采用“中间线”方法划分。在对其有利时,则主张按照“自然延伸”原则划分。一个国家的一部法律,如此前后矛盾,反映了其浓厚的功利主义色彩。说穿了,就是按照自己的私利来划分。

第三,从日本大陆架法与海洋法公约的关系上看,日本签署公约在前,颁布大陆架法在后。按照“条约必须信守”的原则,日本既要善意履行海洋法公约,又不得制定或援引其国内法的规定为理由不履行条约,一旦违背其义务,便构成该国的国际不法行为。在日本,条约和国际习惯,都不必经过特别立法程序,就当然具有国内法的效力。日本以自己的国内立法曲解海洋法公约,起码是不负责任的行为,更无权把本国规定的“中间线”方法强加给中国。

“中间线”是诸多划界方法中的一种便利方法,但它必须符合公平原则,否则就不适用

从《大陆架公约》实施到60年代末,国际上有15起大陆架划界争端采用了“中间线”方法。所有的国际司法与仲裁实践都表明,“中间线”方法是诸多方法中的一个非常便利的方法,但它“不足以使该方法成为一条法律规则”,它不是实在法,也不是正在出现的习惯国际法规则。(注:国际法院北海大陆架判决书,第19、101、22、23、62段。)而且争端的当事国也并不认为它受“中间线”方法的约束。这说明无论在划界实践中还是在国际公约中,它从来没有上升到真正法律原则的高度,作为国际法确认的划界“原则”并不存在,它只是从属于公平原则、受公平原则支配的一种划界方法。因此,日本没有任何权利把这一方法强加给中国,中国也没有任何义务必须接受或优先使用这一方法。

三、自然延伸是公平原则适用时应首先和必须考虑的因素,是最基本的客观标准

中国主张与海岸相向的日本、韩国在东海大陆架划界问题上采取“自然延伸”原则,是有着充分国际法理依据的。

“自然延伸”原则是《联合国海洋法公约》明确规定的最主要、最基本也是最符合公平原则的客观标准,最适用于东海大陆架的划界

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